ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2021 року

м. Київ

справа № 823/996/18

адміністративне провадження № К/9901/1589/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Тацій Л. В.,

суддів: Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І. С. (далі - Головний інспектор) на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (прийняте судом у складі судді Гаращенка В. В. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Костюк Л. О., суддів: Кузьмишиної О. М., Кузьменка В. В. ) у справі за позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Департамент) до Головного інспектора, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державна архітектурно-будівельна інспекція України, про скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2018 року Департамент звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив скасувати рішення Головного інспектора від 01 грудня 2017 року №
1432.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за наслідками проведення планової перевірки дотримання будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті нагляду управління планування та архітектури Департаменту складено акт від 22 листопада 2017 року, в якому встановлено, зокрема, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 16 серпня 2017 року №1389-бп, виданий Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: пункту 1.2 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року № 103.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 16 травня 2018 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував рішення Головного інспектора Ільченко І. С. від 01 грудня 2017 року № 1432.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 грудня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством допускалася видача будівельного паспорту на будівництво житлового будинку загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки. Оскільки проектна документація включає будівництво одного об'єкта площею 84,4 кв. м на частині земельної ділянки ОСОБА_1, то остання правомірно звернулась до позивача із заявою на отримання саме будівельного паспорту, а уповноваженим органом враховуючи, що останньою подано повний комплект необхідних документів правомірно його видано.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

14 січня 2019 року Головний інспектор звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постановлені у цій справі судові рішення та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.

У скарзі зазначає, що з матеріалів справи вбачається, що на земельній ділянці по АДРЕСА_1, на яку видано будівельний паспорт, вже розташовано житловий будинок.

А з урахуванням намірів забудови, визначених виданим будівельним паспортом, на одній земельній ділянці буде розташовано вже групу житлових будинків - два житлові будинки.

Враховуючи те, що в результаті реалізації намірів будівництва на земельній ділянці буде розташовано два житлових будинки, тому у даному випадку мають бути видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, а не будівельний паспорт.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 січня 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т. О., судді: Стародуб О. П., Кравчук В. М.

Верховний Суд ухвалою від 20 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження.

У зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О. відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Стеценко С. Г., Стрелець Т. Г., справу передано судді-доповідачу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16 серпня 2017 року Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради видано ОСОБА_1 будівельний паспорт на будівництво житлового будинку №1389-бп по АДРЕСА_1.

Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І. С.
проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

За результатами перевірки відповідачем складено акт від 22 листопада 2017 року на підставі якого головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області Ільченко І. С. винесено рішення № 1432 від 01 грудня 2017 року про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 16 серпня 2017 року №1389-бп у зв'язку з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності - пункту 1.2 розділу І Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 року №103 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 902/19640; далі - Порядок № 103).

Не погоджуючись із цим рішенням відповідача позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

Згідно з положеннями частини 1 статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною 2 статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини 3 статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини 4 статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених частини 4 статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб'єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об'єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у результаті проведеної Головним інспектором будівельного нагляду перевірки Департаменту містобудування та архітектури встановлено, що будівельний паспорт від 16 серпня 2017 року № 1389-бп виданий на будівництво житлового будинку на одній земельній ділянці з вже існуючим житловим будинком, що стало підставою для прийняття рішення про скасування будівельного паспорта.

Відповідно до статті 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент видачі будівельного паспорту), забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Пунктом 1.2 Порядку № 103 закріплено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.

Згідно з положеннями пункту 24 Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Перелік № 109), який був чинний станом на момент видачі будівельного паспорту, до такого переліку належить будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки, крім проектної документації на будівництво групи будинків (два будинки і більше).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством допускалася видача будівельного паспорту на будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки. Заборона видачі будівельного паспорту стосувалася виключно випадку будівництва групи будинків (двох будинків і більше). При цьому, жодних застережень щодо неможливості видачі будівельного паспорту на будівництво садибного (котеджного) житлового будинку у межах домоволодіння у випадку розташування на території останнього інших житлових будинків чинне законодавство не містить. Визначальною та основною умовою отримання будівельного паспорту на таке будівництво є те, що об'єкт повинен відповідати вимогам пункту 24 Переліку № 109 та пункту 2.1 Порядку № 103, не включаючи при цьому будівництво групи будинків.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1004/18, від 12 лютого 2019 року у справі № 823/1089/18.

Судами встановлено, що ОСОБА_1 звернулася до позивача із заявою від 15 серпня 2017 року на видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки площею 0,0353 га, що розташована за адресою АДРЕСА_1, посвідченою витягом з єдиного Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 27 липня 2017 року №21586974 та згідно проекту будівництва передбачає будівництво одного об'єкта площею 82,4 кв. м.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що за своїми технічними характеристиками заявлений ОСОБА_1 до будівництва об'єкт відповідає вимогам пункту 1.2 Порядку № 103, у зв'язку з чим, зважаючи на відсутність зауважень щодо поданих для отримання будівельного паспорта документів, у відповідача були відсутні правові підстави для прийняття оскаржуваного рішення про скасування дії будівельного паспорта.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 342, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І. С. залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: С. Г. Стеценко

Т. Г. Стрелець