ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2021 року

м. Київ

справа №2340/3189/18

адміністративне провадження №К/9901/14859/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С. Г.,

суддів: Желєзного І. В., Рибачука А. І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 2340/3189/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Маяк-Худяки"

до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Лузан Лесі Петрівни, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Кучер Ольги Володимирівни, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України

третя особа: відділ регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації

про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Безименної Н. В., суддів: Аліменка В. О., Бєлової Л. В. )

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Маяк-Худяки" (далі - ТОВ "Маяк-Худяки") звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Лузан Л. П., головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Кучер О. В., Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: відділ регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Лузан Л. П. від 11 січня 2018 року № 3 про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови для проектування об'єкту будівництва "Будівництво двох будівель для ремонту та зберігання сільськогосподарської техніки на території ТОВ "Маяк-Худяки" по вул. Дніпрова, 30, с. Худяки, Черкаського району Черкаської області" від 20 вересня 2017 року № 17;

- визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Кучер О. В. від 05 лютого 2018 року № 6 про скасування повідомлення від 14 листопада 2017 року № ЧК061173182485 про початок виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва "Будівництво двох будівель для ремонту та зберігання сільськогосподарської техніки на території ТОВ "Маяки-Худяки" по вул. Дніпрова, 30, с. Худяки, Черкаського району Черкаської області";

- зобов'язати Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області поновити реєстрацію повідомлення від 14 листопада 2017 року № ЧК061173182485 про початок виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва "Будівництво двох будівель для ремонту та зберігання сільськогосподарської техніки на території ТОВ "Маяки-Худяки" по вул. Дніпрова, 30, с. Худяки, Черкаського району Черкаської області".

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що оскаржувані рішення прийняті при неповному з'ясуванні усіх обставин та не у відповідності до вимог чинного законодавства та є таким, що підлягає скасуванню.

Так, під час подання до відділу регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації заяви про отримання містобудівних умов і обмежень забудови вищевказаного об'єкта будівництва позивачем додано всі необхідні документи, що дають підставу для отримання таких умов, у зв'язку з чим, висновки перевірки, за наслідками якої прийняті спірні рішення, є необґрунтованими.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у зв'язку із відсутністю плану зонування та детального плану території с. Худяки, оскаржувані позивачем рішення прийняті у відповідності до вимог чинного законодавства та не підлягають скасуванню.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року скасовано, прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ТОВ "Маяк-Худяки" задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Лузан Л. П. від 11 січня 2018 року № 3 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 20 вересня 2017 року № 17.

Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Кучер О. В. від 05 лютого 2018 року № 6 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 14 листопада 2017 року № ЧК061173182485.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено невідповідності намірів забудови земельної ділянки позивача положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, що могло бути єдиною підставою для відмови у видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 20 вересня 2017 року № 17, або передбаченої законодавством підставою для їх скасування.

Оскільки судом встановлено протиправність рішення від 11 січня 2018 року № 3, а тому, прийняте на його підставі рішення від 05 лютого 2018 року № 6 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 14 листопада 2017 року № ЧЦ 061173182485 не може бути визнано таким, що прийнято обґрунтовано та за наявності визначених законодавством підстав та підлягає скасуванню.

Позовні вимоги щодо зобов'язання Управління ДАБІ у Черкаській області поновити реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 14 листопада 2017 року № ЧЦ 061173182485 визнані судом передчасними, а тому задоволенню не підлягають.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7.23 травня 2019 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказане судове рішення та залишити в силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року.

8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Так, судом апеляційної інстанції безпідставно не взято до уваги той факт, що містобудівні умови і обмеження від 20 вересня 2017 року № 17 надані за відсутності викопіювання з топографо-геодезичного плану в М 1:2000 та затвердженого плану зонування або детального плату території с. Худяки Черкаського району. Поряд з цим, план зонування с. Худяки Черкаського району та детальний план території, яка знаходиться у користуванні ТОВ "Маяк-Худяки" не розроблялися. За таких обставин, позивачу для отримання містобудівних умов і обмежень земельної ділянки на об'єкт будівництва, який заплановано побудувати поза межами села Худяки Черкаського району, необхідно було звернутися до районної державної адміністрації та розробити детальний план території за межами села Худяки.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 23 травня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: ОСОБА_1, судді: Єзеров А. А., Чиркін С. М.

10. Ухвалою Верховного Суду від 10 липня 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року.

11.29 липня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ "Маяк-Худяки", в якому останнє просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.

12. Розпорядженням в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року № 633/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв'язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку", що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.

13. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 квітня 2020 року визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Желєзний І. В., Рибачук А. І.

14. Ухвалою Верховного Суду від 15 червня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 15 червня 2021 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ТОВ "Маяк-Худяки" є постійним користувачем земельної ділянки площею 5,4204 га з кадастровим номером 7124988500:04:003:0355, що підтверджується договором оренди землі від 07 серпня 2009 року укладеним з Черкаською РДА та витягами з державного земельного кадастру про земельну ділянку від 31 серпня 2018 року № НВ-7105961752017 і з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 13 листопада 2014 року №29446025.

16.20 вересня 2017 року відділом регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації позивачу видано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 17 для проектування об'єкта будівництва - "Будівництво двох будівель для ремонту та зберігання сільськогосподарської техніки на території ТОВ "Маяк-Худяки" по вул. Дніпрова, 30 в с. Худяки Черкаського району Черкаської області", кадастровий номер земельної ділянки undefined.

17.14 листопада 2017 року позивачем було зареєстровано повідомлення №ЧК 061173182485 про початок виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва "Будівництво двох будівель для ремонту та зберігання сільськогосподарської техніки на території ТОВ "Маяк-Худяки" по вул. Дніпрова, 30 в с. Худяки Черкаського району Черкаської області".

18. На підставі наказу від 14 грудня 2017 року № 1871 та направлення від 18 грудня 2017 року № 59 головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління ДАБІ в Черкаській області Ільченко І. С. та Лузан Л.

П. проведено позапланову перевірку відділу регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт від 10 січня 2018 року.

Зі змісту вказаного акту вбачається, що під час проведення перевірки зафіксовано порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема, містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки №17 надані відділом за відсутності викопіювання з топографо-геодезичного плану в М 1:2000, що є порушенням ч.3 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; план зонування с. Худяки та детальний план території ТОВ "Маяк-Худяки" не розроблялися, у зв'язку з чим вказані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки видані за відсутності затвердженого плану зонування або детального плану території, які відповідно до ст. 18, 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначають містобудівні умови та обмеження, що є порушенням ч.4 ст.29 та п.6 розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; під час надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки № 17 відділом змінено форму містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва (відсутня назва розділу, змінено підстрочники), яка передбачена Порядком ведення реєстру містобудівних умов та обмежень, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку України від 31 травня 2017 року № 135.

19. У зв'язку з виявленими порушеннями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме ч. 3,4 ст. 29 та п. 6 розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку ведення реєстру містобудівних умов та обмежень, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку України від 31 травня 2017 року № 135, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Черкаській області Лузан Л. П. 11 січня 2018 року прийнято рішення № 3 про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 20 вересня 2017 року №17, прийнятих відділом регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації.

20. В подальшому, у зв'язку зі скасуванням містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 20 вересня 2017 року № 17, головним інспектором будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління ДАБІ у Черкаській області Кучер О. В. прийнято рішення від 05 лютого 2018 року № 6 "Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт", яким було скасовано реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 14 листопада 2017 року № ЧК 061173182485 на об'єкт будівництва "Будівництво двох будівель для ремонту та зберігання сільськогосподарської техніки на території ТОВ "Маяк-Худяки" по вул. Дніпрова, 30 в с. Худяки Черкаського району Черкаської області".

21. Вважаючи такі рішення суб'єкта владних повноважень протиправними та незаконними, ТОВ "Маяк-Худяки" звернулося до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

23. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

25. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з'ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

26. Частинами 1, 2, 3, 4 ст. 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі-Закон № 3038-VI) передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених Частинами 1, 2, 3, 4 ст. 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі-Закон № 3038-VI повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

27. Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

28. За приписами п. 2,3 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

29. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб'єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об'єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

30. Як убачається з матеріалами справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позапланову перевірку відділу регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації було проведено на підставі довідок про результати документальних перевірок від 11 грудня 2017 року згідно з відповідним наказом Держархбудінспекції від 14 грудня 2017 року № 1871 та у присутності начальника відділу регіонального розвитку, містобудування та архітектури Черкаської районної державної адміністрації, що відображено в акті перевірки від 10 січня 2018 року.

Отже, контролюючим органом дотримано встановлений порядок проведення позапланової перевірки відділу регіонального розвитку, містобудування і архітектури Черкаської районної державної адміністрації, як об'єкта державного архітектурно-будівельного нагляду.

31. Поряд з цим, згідно зі ~law19~ забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.

Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог ~law20~.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ~law21~, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;

6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

32. Відповідно до ~law22~ основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

33. За визначенням, наведеним у ~law23~ містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

34. Згідно зі ~law24~ фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

4) витяг із Державного земельного кадастру.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

1) за заявою замовника;

2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;

3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

35. За приписами ~law25~ розміщення об'єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому ~law26~.

36. Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені ~law27~, частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.

37. Аналізуючи наведенні правові норми, колегія суддів звертає увагу, що отримання суб'єктом містобудування (власником або користувачем відповідної земельної ділянки) містобудівних умов та обмежень є обов'язковою передумовою та першим етапом здійснення проектування і будівництва об'єктів. Містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень. При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об'єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

38. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15 та 17 травня 2019 року у справі № 806/1576/18.

39. Як убачається з матеріалів спраіви та встановлено судами попередніх інстанцій, що у результаті проведеної перевірки контролюючим органом встановлено наступні порушення вимог у сфері містобудівної діяльності:

- містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки №17 надані відділом за відсутності викопіювання з топографо-геодезичного плану в М 1:2000, що є порушенням ч.3 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- план зонування с. Худяки та детальний план території ТОВ "Маяк-Худяки" не розроблялися, у зв'язку з чим вказані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки видані за відсутності затвердженого плану зонування або детального плану території, які відповідно до ст. 18, 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначають містобудівні умови та обмеження, що є порушенням ч.4 ст.29 та п.6 розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- під час надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки № 17 відділом змінено форму містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва (відсутня назва розділу, змінено підстрочники), яка передбачена Порядком ведення реєстру містобудівних умов та обмежень, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку України від 31 травня 2017 року № 135.

40. Зі змісту касаційної скарги вбачається, що контролюючий орган обґрунтовуючи свою позицію вказує на те, що містобудівні умови і обмеження від 20 вересня 2017 року № 17 надані позивачу за відсутності викопіювання з топографо-геодезичного плану в М 1:2000 та затвердженого плану зонування або детального плату території с. Худяки Черкаського району.

41. За ~law31~ визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі, як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

42. Відповідно до ~law32~ генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

43. Зі змісту ~law33~ вбачається, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. В свою чергу, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

44. ~law34~ передбачено, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.

Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства. У разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог ~law35~, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

45. При цьому, на підставі п. 6-1 "Прикінцеві положення" ~law36~ дія зазначених вище положень до 01 січня 2015 року не поширюється на території, де відповідно до ~law37~ не затверджені плани зонування або детальні плани територій.

46. Як убачається з матеріалів справи, згідно п. 3 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 20 вересня 2017 року № 17 вказані містобудівні умови видані на підставі Генерального плану с. Худяки Черкаського району Черкаської області.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що під час подання заяви про отримання містобудівних умов та обмежень позивачем додано Проект районного планування Черкаського району, який розроблено "Укрниип Грандан Сельстрой" у 1986 році. Поряд з цим, детальний план території у межах вказаного населеного пункту щодо забудови належної позивачу земельної ділянки не розроблявся.

47. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що сама по собі відсутність плану зонування або детального плану території, розроблення та затвердження якого відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування, не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки таке рішення приймається виключно у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, так як і не може бути підставою для скасування уже виданих містобудівних умов та обмежень.

49. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 11 квітня 2018 року в справі № 803/1231/17 та від 06 лютого 2020 року у справі № 809/1258/17, від 29 квітня 2020 року у справі № 816/1752/17.

50. Також колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу, що основною метою ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини основоположних свобод (далі - Конвенція) є попередження свавільного захоплення власності, конфіскації, експропріації та інших порушень безперешкодного користування своїм майном. При цьому, Європейський суд з прав людини вказує на необхідність дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав окремої людини (рішення від 01 червня 2006 року у справі "Федоренко проти України").

51. В розумінні ст. 1 Першого Протоколу до Конвенції в зміст поняття "майно" до об'єктів права власності відноситься "правомірні очікування"/" законні сподівання" вчиняти певні дії відповідно до виданого державними органами дозволу. При цьому "правомірні очікування "/ "законні сподівання", у разі, коли вони дійсно мають місце, підлягають захисту навіть тоді, коли не порушено принцип юридичної визначеності. Наявність в особи заснованих на обіцянках влади очікувань (джерело яких - владні діяння й рішення) свідчить про взаємодію влади з особою, а тому для забезпечення якості влади (управління) необхідно, щоб відповідні очікування були предметом ефективного правового, в тому числі судового, захисту.

52. У справі "ПайнВеліДевелопмент ЛТД" та інші проти Ірландії" Європейський суд з прав людини постановив, що ст. 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту "правомірних очікувань" щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною власності. "Правомірні очікування" виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати таке рішення є дійсним та розраховувати на певний стан речей.

53. Тобто, отримавши у користування земельну ділянку та містобудівні умови, позивач правомірно очікував на те, що його право на розпорядження належним на праві власності майном відповідно до законодавства в майбутньому, не буде порушено чи обмежено під час здійснення суб'єктом владних повноважень заходів з державного архітектурно-будівельного нагляду чи припинено шляхом прийняття іншого рішення.

54. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02 вересня 2019 року в справі № 810/4817/18.

55. З огляду на вказане, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підства для скасування рішення від 11 січня 2018 року № 3 про скасування містобудівних умов і обмежень від 20 вересня 2017 року № 17 та рішення від 05 лютого 2018 року № 6 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 14 листопада 2017 року № ЧК 061173182585, оскільки такі рішення прийняті необґрунтовано, без урахування всіх обставин, що мали значення для їх прийняття, без дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких вони спрямовані.

56. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

57. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

58. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

59. У справі "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

60. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).

61. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

62. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення суду апеляційної існтанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваному судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

63. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС. Г. Стеценко І. В. Желєзний А. І. Рибачук